Með lögum nr. 141/2018 var gerð breyting á kosningalögum nr. 24/2000. Breytingin fól í sér að sett voru ný viðmið varðandi kjörgengi einstaklinga þ.e.a.s. hæfi þeirra til að bjóða sig fram til Alþingiskosninga. Það miðast við að menn og konur hafi „óflekkað mannorð“ en það hugtak er skilgreint í lögunum með þeim hætti að sá hafi óflekkað mannorð hver sem ekki hefur hlotið refsidóm sé afplánun hans ekki að fullu lokið.

Í 4. gr. laga um kosningar til Alþingis nr. 24/2000 segir að kjörgengur við kosningar til Alþingis sé hver sá sem hefur kosningarétt skv. 1. gr. laganna, og hefur óflekkað mannorð. í 5. gr. laganna er hugtakið óflekkað mannorð skilgreint sem svo:

„Enginn telst hafa óflekkað mannorð sem hlotið hefur dóm fyrir refsivert brot og refsing er óskilorðsbundið fangelsi, frá þeim degi þegar dómur er upp kveðinn og þar til afplánun er að fullu lokið.“

Samandregin er reglan því þannig að þeir eru kjörgengir sem hafa „óflekkað mannorð“ og þeir sem hafa hlotið óskilorðsbundinn fangelsisdóm öðlist óflekkað mannorð „þegar afplánun er að fullu lokið.“

Við úrlausn um kjörgengi þeirra sem hlotið hafa óskilorðsbundna refsidóma reynir á hugtakið „afplánun að fullu lokið.“

Ákvæði um kjörgengi einstaklinga varða atvinnufrelsi sem varin eru af 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins og því verða allar skerðingar á kjörgenginu að vera í samræmi við stjórnarskrárákvæðið. Skilyrðið um óflekkað mannorð á sér samsvörun í 34. gr. stjórnarskrárinnar.

Við lögfræðilega úrlausn málsins verður að hafa í huga að með dómum Hæstaréttar hefur mótast rótgróin lögskýringarregla um lög sem skerða atvinnufrelsi manna með þeim hætti sem núverandi 5. gr. kosningalaga gerir. Með dómaframkvæmdinni hefur mótast sérstök lágaáskilnaðarregla um skýrleika laga sem hefur fengið sjálfstætt gildi.

Þá þarf að hafa í huga að setta hafa verið sett sérstök lög um fullnustu refsinga nr. 15/2016 sem skilgreina hugtakið „afplánun“ og „lok afplánunar“ en þangað má leita skýringa og skilgreiningar á lokum afplánunar.

Þrátt fyrir það sem segir í lögunum virðast vera skiptar skoðanir á því hvað felist í afplánunarlokum. Líklegasta skýringin er sú að vinna við undirbúning og gerð lagafrumvarpsins hafi verið óvönduð og ekki í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru til slíkra lagareglna. Hér er einkum vísað til orðalags í athugasemdum í greinargerð lagafrumvarpsins.

Í athugasemdum greinargerðar við 2. grein ofangreinds lagafrumvarps, sem varð að 5. gr. laga um kosningar til Alþingis nr. 24/2000 segir:

„Með 2. gr. þessa frumvarps er því lagt til að eingöngu þeir sem afplána fangelsisrefsingu hafi flekkað mannorð í skilningi 34. gr. stjórnarskrárinnar, frá því að dómur er upp kveðinn og þangað til afplánun þeirra er að fullu lokið, þ.m.t. reynslulausn, sbr. VIII. kafla laga um fullnustu refsinga, nr. 15/2016.“

Orðinu „reynslulausn“ er skotið inn í texta athugasemdanna án þess að það sé útskýrt nánar eða vísbendingar veittar um hvað sérstaklega felist í því hugtaki. Í greinargerðinni er þess einnig látið ógetið hvers vegna þetta orð komi ekki fram í lagatextanum sjálfum. Hins vegar vísa athugasemdirnar til VIII. kafla laga um fullnustu refsingar sem þó fjallar ekki um lok afplánunar. Um fullnustu óskilorðsbundinna fangelsisrefsingar og lok afplánunar er hins vegar fjallað í III. kafla laga um fullnustu refsinga. Sérstaklega er fjallað um lok afplánunar í 36. gr. laganna.

Samkvæmt III. kafla laga um fullnustu refsinga getur afplánun óskilorðsbundinnar dóma farið fram með afplánun í fangelsi, með afplánun á heilbrigðis- eða meðferðarstofnun, með afplánun utan fangelsis (áfangaheimili), með afplánun undir rafrænu eftirliti og afplánun í samfélagsþjónustu. Að þessum afplánunarleiðum loknum líkur afplánun samkvæmt 36. gr. laga um fullnustu refsinga með því að fanga er sleppt kl. 8 að morgni. Reynslulausn er undanfari afplánunarloka en hún vísar til sérstakrar ákvörðunar um lausn til reynslu. Reynslutími er svo enn eitt hugtakið sem kemur til þegar afplánun er lokið.

Athugasemdir í lagafrumvarpi eru ruglingslegar og virðast einkennast af misskilningi á hugtökum. Líklegt má telja að við gerð frumvarpsins hafi reynslulausn verið ruglað saman við afplánun og reynslutíma.

Einnig er rétt að hafa í huga að hinir sérstöku almannahagsmunir, sem 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár gerir kröfu um, hér varðandi skerðingu á kjörgengi, eru ekki útskýrðir eða rökstuddir í lagafrumvarpinu. Í frumvarpinu með lögum nr. 141/2018 virðist einungis vera fjallað um almannahagsmuni með almennum og handahófskenndum hætti þrátt fyrir að löginn varði breytingar á rúmlega þrjátíu lögum sem kveða á um skerðingar á grundvallarréttindum þó með ólíkum hætti og í ólíkum tilvikum. Í almennum athugsemdum við lagafrumvarpið segir um almannahagsmuni:

„[...Þá hefur verið tilefni til þess að vega og meta atvinnufrelsi skv. 75. gr. stjórnarskrárinnar með hliðsjón af almannahagsmunum við undirbúning þessa frumvarps. Í þeim tilvikum þar sem efnislegar breytingar á réttarástandi eru lagðar til með frumvarpinu hefur til dæmis verið leitast við að leggja mat á hagsmuni einstaklinga gagnvart þeim sem fara með valdheimildir í réttarkerfinu og hvers konar skorður málefnalegt þyki að setja við tilteknum starfsréttindum með hliðsjón af því...]“

Engar skýringar eða vísbendingar er þarna að finna varðandi þá almannahagsmuni sem krefjast skerðinga á kjörgegni eða almennt hvernig þessir almannahagsmunir voru metnir í hverju tilviki. Alþingi hefur reyndar nokkurt frelsi til að meta almannahagsmuni en í seinni tíð hefur Hæstiréttur þó í seinni fjallað um þetta mat Alþingis og hvernig það hefur verið framkvæmt og rökstutt.

Athugasemdir í lagafrumvarpi eru ruglingslegar og virðast einkennast af misskilningi á hugtökum.

Hafa verður hugfast að 5. gr. kosningalaga mælir fyrir um skerðingu á mikilvægustu grundvallarréttum manna; annars vegar frelsi einstaklinga til að stunda þá vinnu sem þeir kjósa og, hins vegar, lýðræðisleg réttindi almennings til að kjósa sér þá leiðtoga sem þeir velja sjálfir. Því má í stuttu máli segja að um að kjörgengi varði bæði einstaklingsfrelsi og mikilvæga almannahagsmuni. Og eftir því sem réttindin eru mikilvægari þeim mun meiri kröfur verður að gera til skýrleika lagaheimilda.

Dómur Hæstaréttar í málinu nr. 1988:1532 (Framadómurinn) markaði þáttaskil í túlkun Hæstaréttar á atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar. Dómurinn fjallaði um þáverandi atvinnufrelsisákvæði 69. gr. stjórnarskrár. þarf lagaboð til að leggja bönd á atvinnufrelsi manna. Með orðinu „lagaboð“ er á við sett lög frá Alþingi. Reglugerðarákvæði nægja ekki ein og sér. Lagaákvæði er takmarka mannréttindi verða að vera ótvíræð. Sé svo ekki ber að túlka þau einstaklingi í hag því að mannréttindaákvæði eru sett til verndar einstaklingum en ekki stjórnvöldum.

Lagaregla kosningalaga um óflekkað mannorð og kjörgegni er skýr hvað það varðar að við lok afplánunar verður borgari kjörgengur, sem áður sætti fangavist. Lagareglan vísar til laga um fullnustu refsinga nr. 15/2016 sem fjallar um fullnustu refsinga og það hvenær afplánun er að fullu lokið. Lögin um fullnustu refsinga eru einnig skýr um það hvenær afplánun telst ljúka. Lagaregla kosningalaga inniheldur ekki hugtakið „reynslulausn“ enda hefur hún farið fram áður en afplánun lýkur.

Niðurstaðan varðandi kjörgengi þeirra sem hlotið hafa refsidóm miðist við það að þeir hafi lokið afplánun. Reynslulausn kemur varla sérstaklega til skoðunar enda er hún undanfari afplánunarloka. Reynslutími kemur heldur ekki til skoðunar enda er hann hvorki nefndur í lögunum sjálfum né í greinargerð með lögunum. Þá sýnist erfitt að koma auga á það hvernig slík túlkun falli að tilgangi laganna. Lagatextinn veitir lítið svigrúm til túlkunar á þann hátt að hann þýði eitthvað annað en það sem hann beinlínis segir. Ákvæði stjórnarskrárinnar og reglur um lagaáskilnað og lagaskýrleika girða fyrir slíka túlkun.

Hafi það verið vilji löggjafans miða kjörgengi við lok reynslutíma verður einfaldlega að gera enn á ný breytingar á kosningalögunum og skýra þá sérstaklega hvernig slík regla falli að almannahagsmunum og frelsi manna til að kjósa sér fulltrúa á þing.