Við erum minnt á það þessa dagana hvað þjóðarbúið stendur sterkt, bæði ríkissjóður og fyrirtæki og heimili, nú þegar við tökumst á við áður óþekktar efnahagslegar hamfarir. Íslenska ríkið er skuldlítið – fá vestræn ríki standa þar betur að vígi – og getur því tekið á sig gríðarlegan kostnað til að fást við afleiðingar kóróna­veirufaraldursins. Þær eignir sem erlendir kröfuhafar gömlu bankanna samþykktu að framselja endurgjaldslaust til ríkisins fyrir hartnær fimm árum, sem reyndust að lokum vera meira en 500 milljarða króna virði, skipta þar ekki hvað síst máli. Ólíkt því sem haldið var fram þegar áralöngum átökum við kröfuhafana lauk með vel heppnaðri áætlun um afnám fjármagnshafta, meðal annars af ýmsum fjölmiðlamönnum og stjórnmálamönnum, var niðurstaðan sem þar leit dagsins ljós alls ekki sjálfgefin – og oft munaði litlu að hún hefði orðið önnur og mun verri.

Í nýútkominni bók, Afnám haftanna – Samningar aldarinnar?, eftir Sigurð Má Jónsson, fyrrverandi ritstjóra Viðskiptablaðsins og blaðamann til margra ára, gefinni út af Almenna bókafélaginu, er varpað ljósi á þessa stórmerkilegu sögu. Sagt er frá atburðarásinni á bak við tjöldin, greint frá helstu leikendum og fjallað um „átök innan stjórnsýslunnar um hvernig bæri að semja við kröfuhafa,“ eins og það er orðað í inngangi, „og togstreitu embættismanna og utanaðkomandi ráðgjafa stjórnvalda.“ Yfirleitt tekst vel til og lesandinn fær greinargóða lýsingu – bókin er læsileg þótt umfjöllunarefnið sé ekki alltaf auðskilið – á þeirri viðamiklu vinnu sem átti sér stað í aðdraganda þess að heildstæð áætlun um afnám hafta var kynnt landsmönnum í júní 2015.

Það var mikið undir að vel tækist til. Stjórnvöld fengu þar aðeins eitt skot og það þurfti að heppnast, eins og Már Guðmundsson, þáverandi seðlabankastjóri, orðaði það eftirminnilega. Stærsti einstaki vandinn laut að slitabúum gömlu bankanna sem áttu eignir sem námu meira en landsframleiðslu Íslands, bæði í erlendri mynt og íslenskum krónum, en á sama tíma voru nærri 95 prósent allra kröfuhafa erlendir aðilar. Ef innlendar eignir slitabúanna, sem voru um þriðjungur heildareigna þeirra, myndu fara í hendur kröfuhafa og leita úr landi við skuldaskil bankanna var raunveruleg hætta á annarri efnahagslegri kollsteypu samhliða gengishruni krónunnar og lausafjárkreppu í fjármálakerfinu.


Ekki forgangsmál


Í valdatíð vinstri stjórnarinnar á árunum 2009 til 2013 var afnám hafta ekki ofarlega á forgangslistanum. Verkefnið var alfarið í höndum Seðlabankans, eins og lýst er ágætlega í bókinni, en á sama tíma skorti á pólitískan vilja og sýn meðal forystu ríkisstjórnarinnar á hvaða leiðir ætti að fara. Þess í stað virtist eina leið sumra ráðherra – að minnsta kosti framan af – einskorðast við það eitt að fara bónleiðina til Evrópska seðlabankans og slá þar risalán í evrum til að hleypa krónueignum erlendra kröfuhafa úr landi. Þetta fyrirkomulag, þar sem ríkisstjórnin ætlaði að skila auðu í einu stærsta hagsmunamáli þjóðarinnar, var ekki líklegt til árangurs og þá hjálpaði ekki til að ekki var vitað hvaða áhrif uppgjör gömlu bankanna myndi að óbreyttu hafa á greiðslujöfnuð Íslands. Það átti hins vegar eftir að breytast.

Á grundvelli ítarlegrar greiningarvinnu sem hafði verið unnin í Seðlabankanum veturinn 2011 til 2012 voru almennar undanþágur slitabúanna afnumdar og þau færð undir höft með lagasetningu 12. mars 2012. Óhætt er að segja að sú aðgerð hafi skipt sköpum – enda þótt löggjafinn hafi ekki gengið eins langt og Seðlabankinn hefði viljað – fyrir framhaldið. Nú var útilokað að hægt yrði að gera upp búin án aðkomu stjórnvalda á grundvelli sérstakrar undanþágu frá höftunum.

Atburðarásinni í þinginu þennan örlagaríka dag eru gerð góð skil í bókinni, en að sama skapi hefði mátt upplýsa meira um þátt Seðlabankans, sem hafði einn frumkvæði að lagasetningunni, og þá einkum tiltekinna stjórnenda hans, meðal annars Sturlu Pálssonar og Ingibjargar Guðbjartsdóttur, en ekki hafði verið einhugur innan bankans um nauðsyn þess að láta sverfa með þessum hætti til stáls við kröfuhafa slitabúanna. Kröfuhafar beittu sér mjög gegn frumvarpinu þegar það var til meðferðar í þingsölum Alþingis. Í bókinni er upplýst um að einn ráðgjafa þeirra, Guðrún Johnsen, sem þá starfaði fyrir kröfuhafa Kaupþings sem „háður“ stjórnarmaður í Arion banka, hafi haft samband við „ýmsa í stjórnkerfinu og kvartað mjög undan lagasetningunni fyrir hönd umbjóðenda sinna“. Guðrún er í dag stjórnarmaður í Lífeyrissjóði verslunarmanna.

Ljóst var frá upphafi að verkefnið var ekki leysanlegt nema með aðkomu utanaðkomandi ráðgjafa en það þurfti líka, og það framkallaði oft mikil átök, að fá stjórnkerfið til að vinna með framkvæmdahópnum.

Með tímanum náðist þverpólitísk sátt um að höftin yrðu aldrei losuð nema með heildstæðum hætti. Þar yrði ekki aðeins horft til slitabúanna, eða aflandskrónueigenda, heldur einnig Íslendinga – fyrirtækja, heimila og lífeyrissjóða – sem sátu einnig fastir á bak við höftin. Þegar ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks tók við völdum vorið 2013, var raunveruleg vinna að áætlun um afnám hafta í reynd ekki hafin. Þrátt fyrir skýra pólitíska sýn – nýta ætti fullveldisréttinn til að leysa þann fordæmalausa greiðslujafnaðarvanda sem þjóðarbúið stóð frammi fyrir, samt innan ramma alþjóðlegra skuldbindinga – þá þokaðist verkefnið hægt áfram til að byrja með.

Margt kom þar til. Bæði reyndist vandinn umfangsmeiri en áður var talið, sem tók tíma að kortleggja og greina, og eins var það ekki fyrr en með nýjum framkvæmdahópi stjórnvalda í ársbyrjun 2015, sem var skipaður að meirihluta til sérfræðingum úr fjármálakerfinu hér innanlands, að traust skapaðist milli þeirra sem unnu að verkefninu og höfðu að sama skapi fullt umboð leiðtoga ríkisstjórnarinnar. Svo hafði ekki verið áður.


Átökin við kerfið


Ljóst var frá upphafi að verkefnið var ekki leysanlegt nema með aðkomu utanaðkomandi ráðgjafa en það þurfti líka, og það framkallaði oft átök eins og rakið er í bókinni, að fá stjórnkerfið til að vinna með framkvæmdahópnum en tortryggni gætti oft þaðan í garð hópsins. Það gekk ekki þrautalaust fyrir sig og er meðal annars greint frá því þegar Már lagði á það ofuráherslu, í aðdraganda fyrstu viðræðna við kröfuhafa, að stöðugleikaskatturinn, sem til stóð að kynna þeim, yrði ekki hærri en þrjátíu prósent. Fundi hópsins og Seðlabankans örfáum dögum fyrir viðræðurnar lauk með þrátefli – en að lokum varð Már undir. Slík átök einkenndu oft samskipti framkvæmdahópsins við fjármálaráðuneytið og Seðlabankann, sem kunnu því illa að málið væri ekki á þeirra forræði.

Lilja Alfreðsdóttir, sem þá starfaði sem ráðgjafi Sigmundar Davíðs Gunnlaugssonar í forsætisráðuneytinu, og Jón Þ. Sigurgeirsson, framkvæmdastjóri á skrifstofu seðlabankastjóra, sem einnig sat í framkvæmdahópnum, gegndu lykilhlutverki þegar hugmyndir hópsins mættu mótstöðu innan stjórnkerfisins. Þau höfðu það umfram bankamennina – Benedikt Gíslason, Sigurð Hannesson og Ásgeir Reykfjörð Gylfason – að þau kunnu á „kerfið“ og hvaða leiðir þyrfti að fara til að fá það til að vinna með sér. Það skipti máli ef árangur ætti að nást.

Fréttablaðið/GVA

Þegar komið var fram á árið 2015 var ljóst að tíminn vann ekki lengur með stjórnvöldum. Gríðarlegt innflæði gjaldeyris árin á undan, einkum vegna uppgangs í ferðaþjónustu, hafði gert Seðlabankanum kleift að byggja upp myndarlegan gjaldeyrisforða. Sú þróun hafði ekki farið fram hjá erlendum kröfuhöfum. Þeir töldu vandann sem stafaði af slitabúunum vera smám saman að hverfa og að fátt réttlætti því lengur að þeir þyrftu að gefa eftir nánast allar krónueignir sínar. Sökum bættrar stöðu þjóðarbúsins væri hægt að losa þær að stórum hluta í gegnum forða bankans og mikinn viðskiptaafgang Íslands. Tilboð kröfuhafa og ráðgjafa þeirra á þeim tíma, sem komið var áleiðis til stjórnvalda, endurspegluðu þá afstöðu.

Þessi þróun átti eftir að valda ágreiningi milli framkvæmdahópsins og Seðlabankans. Frá því er þannig greint í bókinni að Már hafi lagt það til á fundi stýrinefndar um losun fjármagnshafta seint í maí 2015, fáeinum dögum áður en til stóð að kynna opinberlega afnámsáætlunina, að skoðað yrði vandlega tilboð sem kröfuhafar slitabús Glitnis höfðu sent honum og fjármála- og efnahagsráðherra í tölvupósti. Umrætt tilboð var á sömu nótum og framkvæmdahópurinn hafði hafnað skömmu áður enda uppfyllti það ekki stöðugleikaskilyrðin sem hópurinn hafði sett kröfuhöfunum. Framkvæmdahópurinn taldi „galið“ að íhuga að fallast á tilboð Glitnis á þessari stundu og að lokum hjó fjármálaráðherrann, Bjarni Benediktsson, á hnútinn og sagði að hvergi yrði vikið frá áætluninni.

Ólíkt því sem haldið var fram þegar áralöngum átökum við kröfuhafana lauk með vel heppnaðri áætlun um afnám fjármagnshafta, meðal annars af ýmsum fjölmiðlamönnum og stjórnmálamönnum, var niðurstaðan sem þar leit dagsins ljós alls ekki sjálfgefin.


Var aldrei formsatriði


Haftaáætlun stjórnvalda og sú niðurstaða sem náðist varðandi uppgjör gömlu bankanna hefur lögmaðurinn Lee Buchheit sagt „fordæmalausa í alþjóðlegri fjármálasögu“. Ávinningurinn fólst ekki aðeins í þeim hundraða milljarða eignum sem kröfuhafar afhentu ríkinu, heldur ekki síður í þeirri staðreynd að engin lagaleg eftirmál urðu af aðgerðum stjórnvalda. Ómögulegt er að setja verðmiða á þann kostnað – beinan og óbeinan – sem slík langvarandi eftirmál fyrir dómstólum hefðu haft fyrir íslenskt efnahagslíf. Íslendingar hafa á undanförnum árum notið þess ávinnings sem hefur meðal annars birst okkur í hækkun á lánshæfismati ríkissjóðs, hratt lækkandi skuldum ríkisins og stórbættri erlendri stöðu þjóðarbúsins.

Þetta hefði ekki tekist nema til hefði komið pólitísk forysta, sem hafði sannfæringu fyrir því að þær aðgerðir sem grípa þyrfti til væru í lögmætar og nauðsynlegar, og að fengnir voru að verkefninu færir sérfræðingar á íslenskum fjármálamarkaði sem nutu traust og trúnaðar leiðtoga ríkisstjórnarinnar. Skrásetning á þessari merku sögu er því afar mikilvægt verk. Og hún sýnir glöggt að þeir sem enn halda því fram að það hafi verið formsatriði að fá kröfuhafa til að fallast á stöðugleikaskilyrði stjórnvalda, byggt á þeirri barnslegu trú um að þeir hafi í ávallt verið reiðubúnir að gefa eftir krónueignir sínar, vita ósköp lítið hvað þeir eru að tala um – rétt eins og ávallt þegar kom að þessu stóra hagsmunamáli Íslands.