Frá árinu 2009 til 2019 hafa innlánsstofnanir greitt á bilinu 2,5 – 3,5 milljarða króna til tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta (TIF). Þessar greiðslur hafa leitt til hraðrar uppbyggingar sjóðsins og námu eignir hans um 44 milljörðum króna í árslok 2019. Með lagabreytingu var iðgjaldshlutfallið lækkað á árinu 2019 og ennfrekari lækkun kom fram með breytingu á lögum um sjóðinn í september siðastliðnum þegar skilgreining á tryggðum innstæðum var þrengd. Eigi að síður má búast við að greiðslur til sjóðsins geti numið um röskum milljarði króna á ári á komandi árum að óbreyttu. Með gildistöku laga um skilameðferð og breytingu á lögum um innstæðutryggingar í september er vandséð að þörf sé á frekari uppbygginu sjóðsins.

Á síðasta ári tóku gildi lög um skilameðferð lánastofnana og verðbréfabréfafyrirtækja. Lögin eru innleiðing á evrópsku regluverki um sama efni og hluti af viðbrögðum Evrópusambandsins (ESB) við fjármálakreppunni 2008. Í kjölfar hennar var ljóst styrkja þyrfti heimildir opinberra aðila til að hlutast til um og endurskipuleggja rekstur lánastofnana og verðbréfafyrirtækja sem lenda í erfiðleikum samhliða því sem treysta þyrfti vernd innstæðueigenda við fall innlánsstofnana. Með skilameðferð er átt við úrræði stjórnvalda til þess að hlutast til og endurskipuleggja rekstur lánastofnana og verðbréfafyrirtækja. Þetta leiddi til setningar nýrrar tilskipunar um skilameðferð og endurskoðaðrar reglugerðar um innstæðutryggingar sem tóku gildi í ESB á árinu 2015. Saman mynda þessar tvær tilskipanir það sem ESB nefnir samræmda skilameðferðarkerfið (single resolution mechanism). Markmið þessa kerfis er að forða því að rekstrarerfiðleikar lánastofnana og verðbréfafyrirtækja leiði til útgjalda hjá ríkissjóðum við að forða tjóni hjá innstæðueigendum eða stemma stigu við efnahagsáfalli vegna falls fjármálafyrirtækja.


Lagasetning um skilameðferð og innstæðutryggingar


Lögin um skilameðferð innleiddu í meginatriðum efni tilskipunar ESB um skilameðferð auk þess að gera breytingar á lögum innstæðutryggingar til samræmingar við innstæðutryggingatilskipun ESBMeginatriði tilskipunarinnar um innstæðutryggingar er að byggja skuli upp tryggingasjóði að tilteknu marki (0,8% af tryggðum innstæðum) með iðgjöldum frá innlánsstofnunum, iðgjöldin taki mið af áhættusniði einstakra innlánsstofnana, innstæðutryggingar nái fyrst og fremst til einkaaðila annarra en fjármálafyrirtækja og að allar innstæður sama aðila hjá einstakri innlánsstofnun að 100.000 evrum séu tryggðar.


Nýjar reglur um skilameðferð


Helstu atriði tilskipunarinnar um skilameðferð eru að komið verði á fót nýju stjórnvaldi, skilavaldi, sem hafi heimild annars vegar til fyrirbyggjandi aðgerða til að forða erfiðleikum í rekstri einstakra lánastofnana og verðbréfafyrirtækja og hins vegar til að grípa inn í þegar þau eru fallandi eða fallin. Tilskipunin miðar að því að skilavald grípi inn í þegar um er að ræða mikilvæg fyrirtæki eða fyrirtæki með mikilvæga starfsemi, annars fari fyrirtæki í slitameðferð (gjaldþrot). Skilavald fær heimild til þess að taka yfir stjórn fyrirtækis sem er fallandi eða fallið þar á meðal verkefni stjórnenda, stjórnar og hluthafa. Skilvaldið er staðsett í Seðlabanka Íslands og hafa Arion banki, Íslandsbanki og Landsbankinn verið skilgreindir sem kerfislega mikilvæga bankar. Tilskipunin skilgreinir fjögur skilaúrræði sem skilavaldið getur gripið til í því skyni að endurskipuleggja rekstur fallandi eða fallinna fyrirtækja. Þau eru sala eigna, stofnun og færsla eigna og skulda í brúarfyrirtæki, færsla eigna í eignarhaldsfélag og efirgjöf skulda.


Eftirgjöf skulda


Þrjú fyrstu skilaúrræðin eru vel þekkt og voru, svo dæmi sé tekið, öll notuð hér á landi í fjármálakreppunni 2008 – 2009, en eftirgjöf skulda er nýtt úrræði sem gefur skilavaldi heimild til þess að færa niður skuldir fallandi eða fallinna fyrirtækja í því skyni að endurreisa eiginfjárstöðu þannig að þau uppfylli á ný kröfur eftirlitsaðila um lágmark eiginfjár. Kröfuhafar sem sæta eftirgjöf krafna verða þá hinir nýju eigendur fyrirtækisins í hlutfalli við eftirgjöf krafna hvers og eins. Sumar skuldir er heimilt að undanþiggja eftirgjöf og skilavaldið fær heimild til þess að setja lánastofnunum skilyrði um lágmark eiginfjár og eftirgefanlegar skuldir til að tryggja að nægjanlegar eftirgefanlegar skuldir séu í efnahag fyrirtækja til að bregðast með falli þeirra með eftirgjöf. Þessu nýja úrræði er ætlað að stuðla því að skilavaldið geti brugðist hratt við erfiðleikum kerfislega mikilvægra fyrirtækja eða fyrirtækja í mikilvægri starfsemi og hægt sé að endurreisa þau án þess að til þurfi framlög frá ríkissjóði.

Núverandi stærð TIF virðist því fullnægjandi, a.m.k. þarf að rökstyðja sérstaklega hver vegna sjóðurinn þyrfti að vera 5 sinnum stærri en lágmarksstærð sem áskilin er á EES svæðinu.



Áhrif nýrrar löggjafar á innstæðutryggingar


Þetta nýja regluverk hefur áhrif á stærð innstæðutryggingasjóðsins hér á landi. Kerfislega mikilvægu bankarnir þrír yrðu, ef kæmi til alvarlegra erfiðleika í rekstri, teknir til skilameðferðar og innlán bætt með skilameðferð en ekki með greiðslum úr innstæðutryggingarsjóði. Það er hliðstætt því sem gert var í fjármálakreppunni 2008 – 2009 þegar innstæður voru verndaðar með með skilaaðgerðum. Innlán í bönkunum þremur voru færð í nýja brúarbanka og eignir og skuldir sparisjóða seldar öðrum innlánsstofnunum eða sett í eignarhaldsfélög. Reyndar hefur ávallt verið brugðist við falli innlánsstofnana hérlendis með skilaaðgerðum, yfirleitt með því að rekstur þeirra hefur verið yfirtekinn af annarri innlánsstofnun.

Tryggð innlán hér á landi eru um 1.000 milljarðar króna ef miðað er við hið nýja hámark innstæðutrygginga (jafngildi 100.000 evra, um 16 milljónir króna). Það samsvarar um þriðjungi af landsframleiðslu. Óraunhæft er að byggja upp tryggingarsjóð til að mæta svo stórri áhættu. Evrópska regluverkið tekur mið af þessari staðreynd. Þær innstæður sem hugsanlegt er að muni njóta greiðslna úr innstæðutryggingarsjóðnum (TIF) eru fyrst og fremst innstæður þeirra innlánsstofnana sem teljast ekki mikilvægar eða í mikilvægri starfsemi. Það eru minni innlánsstofnanirnar, sparisjóðir og Kvika banki. Reyndar er líklegt að við erfiðleikum í rekstri þeirra fyrirtækja yrði brugðist með skilaúrræðum fremur en að setja þau í slitameðferð eins og dæmin sanna. Heildarinnlán hjá þessum minni aðilum voru um 75 milljarðar króna í árslok 2019, og áætla má að tryggð innlán séu nálægt því að vera um helmingur þeirrar fjárhæðar eða um 35 – 40 milljarðar króna. Eignir TIF eru nú þegar svipuð fjárhæð. Hafa þarf í huga þegar þessar stærðir eru bornar saman að litlar líkur eru á því að allar þessar stofnanir falli á sama tíma.


Núverandi stærð TIF fullnægjandi


Tilskipunin um innstæðutryggingar gerir ráð fyrir að stærð innstæðutryggingasjóðsins sé um 0,8% af tryggðum inntæðum. Þetta hlutfall er nú um 4% hér. Samkvæmt regluverkinu getur sjóðurinn þurft að taka þátt í kostnaði við skilameðferð í samræmi við það tjón tryggðir innstæðueigendur hefðu orðið fyrir ef skilaúrræði hefðu náð til þeirra. Þó aldrei meira en tjón sjóðins hefði verið í slitameðferð. Sú kvöð er takmörkuð við helming af lágmarksstærðinni, eða 0,4% af tryggðum innstæðum en heimilt er að ákveða hærra hlutfall ef aðstæður krefjast. Núverandi stærð TIF virðist því fullnægjandi, a.m.k. þarf að rökstyðja sérstaklega hver vegna sjóðurinn þyrfti að vera 5 sinnum stærri en lágmarksstærð sem áskilin er á EES svæðinu.

Höfundur er hagfræðingur Samtaka fjármálafyrirtækja.