Innlent

Búið að byggja upp miklar væntingar um útgjaldaloforð

Lítið má út af bregða til að afgangur af rekstri ríkissjóðs breytist í halla. Hagfræðingur Kviku segir að vegna minni aðhalds í ríkisfjármálum komi mögulega fram þensluáhrif á næsta ári. Hagfræðingur Viðskiptaráðs óttast að væntingar um útgjaldaloforð séu of miklar.

Forystumenn ríkisstjórnarinnar, Bjarni Benediktsson fjármálaráðherra, Katrín Jakobsdóttir forsætisráðherra og Sigurður Ingi Jóhannsson, samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, kynntu fjármálaáætlun hins opinbera til ársins 2023 á blaðamannafundi í síðustu viku. Fréttablaðið/Anton Brink

Aðhald í ríkisfjármálum mun minnka umtalsvert á næstu árum samkvæmt nýrri fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar til ársins 2023. Hagfræðingar sem Markaðurinn ræddi við segja lítið mega út af bregða í tekjuáformum ríkisstjórnarinnar til þess að sá litli afgangur sem gert er ráð fyrir í fjármálaáætluninni snúist í halla.

„Þrátt fyrir að ekki sé verið að verða við kröfum allra og standa við öll kosningaloforð, þá er afgangurinn í minna lagi. Fjármálaráð hefur til að mynda bent á að betra væri ef ríkið hefði vaðið meira fyrir neðan sig,“ segir Ari Skúlason, hagfræðingur í hagfræðideild Landsbankans.

Kristrún Frostadóttir, hagfræðingur Kviku banka, segir að vegna minnkandi aðhalds í ríkisfjármálum á milli ára komi mögulega fram einhver þensluáhrif á næsta ári.

Konráð S. Guðjónsson, hagfræðingur Viðskiptaráðs Íslands, bendir á að efnahagsspáin sem fjármálaáætlunin byggir á sé afar bjartsýn og geri ráð fyrir einu lengsta hagvaxtarskeiði íslenskrar hagsögu. „Er það skynsamlegt að byggja stefnu um opinber fjármál á því að við munum sjá eitt lengsta hagvaxtarskeið sem við höfum séð? Það er eitt að stefna að því en annað að treysta á það og byggja þannig upp væntingar um aukin útgjöld.“

Í fyrstu fjármálaáætlun ríkisstjórnar Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs, Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks, sem kynnt var í síðustu viku, er gert ráð fyrir að frumgjöld ríkissjóðs, það eru heildargjöld að undanskildum vaxtagjöldum, aukist um 85 milljarða króna eða sem nemur hátt í 12 prósent á föstu verðlagi á árunum 2019 til 2023.

Samkvæmt áætluninni verða frumgjöldin alls 829 milljarðar króna að raunvirði árið 2023. Felur áætlunin í sér að frumgjöld vaxi um 35 milljarða á næsta ári en síðan um 12,5 milljarða að meðaltali á ári eftir það. Gert er ráð fyrir að heildarútgjöld ríkissjóðs fari undir lok tímabilsins – árið 2023 – yfir eitt þúsund milljarða króna, á verðlagi þess árs, og verði samtals 1.012 milljarðar.

Ari Skúlason, hagfræðingur í hagfræðideild Landsbankans.

Bjarni Benediktsson, fjármála- og efnahagsráðherra, sagði þegar hann kynnti áætlunina að aukning ríkisútgjalda næmi 5 prósentum að raungildi á milli áranna 2018 og 2019, ef miðað væri við fjárlagafrumvarp yfirstandandi árs, en til samanburðar var raunvöxtur útgjalda ríkissjóðs um 8,5 prósent á milli áranna 2016 og 2017.

Fjármálaráð, sem er ætlað að leggja mat á hvort fjármálaáætlun stjórnvalda fylgi þeim grunngildum sem lög kveða á um að stefnumörkun í opinberum fjármálum skuli byggð á, vakti athygli á því í lok síðasta árs að stjórnvöld boðuðu framhald útgjaldaaukningar sem „á sér ekki hliðstæðu á síðustu áratugum“.

„Aukning útgjalda sem jafnframt felur í sér að aðhaldsstigi sé viðhaldið við þensluaðstæður kallar á frekari tekjuöflun eða niðurskurð annarra útgjalda eða blöndu hvors tveggja. Ef stjórnvöld gera hvorugt felur það í raun í sér að þau velta ábyrgðinni yfir á stjórn peningamála, að öðru óbreyttu,“ sagði í áliti fjármálaráðs.

Nefndarmenn peningastefnunefndar Seðlabanka Íslands voru auk þess sammála um það í desember í fyrra, að því er fram kom í fundargerð nefndarinnar, að peningalegt aðhald þyrfti að vera meira en ella ef það slaknaði á aðhaldi í ríkisfjármálum á þessu ári. Í febrúar síðastliðnum tók nefndin aukinheldur fram að kröftugan vöxt innlendrar eftirspurnar mætti að nokkru leyti rekja til „tilslökunar í opinberum fjármálum sem ekki væri þörf á miðað við stöðu hagsveiflunnar“.

Í fjármálaáætluninni er gert ráð fyrir að afkoma ríkissjóðs verði í kringum eitt prósent af vergri landsframleiðslu og fari ekki undir 0,8 prósent á næstu árum. Fjármálaráð hefur bent á að flest bendi til þess að afkoman verði í raun neikvæð ef miðað er við frumjöfnuð hins opinbera og hann leiðréttur fyrir áhrifum hagsveiflunnar. Af þeim sökum skjóti það skökku við að svo virðist sem stjórnvöld séu „að gefa aftur í á sama tíma og óvissan hefur aukist“ þegar þau ættu að vera að bremsa og slaka á aðhaldsstiginu.

Kristrún segir að þó svo að gert sé ráð fyrir að afgangur af rekstri ríkissjóðs fari minnkandi – og útgjöld hækkandi – þá sé afgangur sem nemur einu prósenti af landsframleiðslu ekki mjög lítill sögulega séð. „Við bjuggum auðvitað við mikinn afgang, upp að allt að 4 til 5 prósentum, árin þrjú fyrir hrun en sé litið til þess hvernig afgangurinn hefur sveiflast síðustu 40 ár er eins prósents afgangur ekki endilega mjög lítill.

Vissulega er heppilegra að hafa meiri afgang á þenslutímum en á móti þarf að líta til þess að fjárfestingarstigið hefur verið afar lágt, sérstaklega hjá hinu opinbera, síðustu ár og mikil uppsöfnuð fjárfestingarþörf hefur myndast í hagkerfinu. Eins erum við á allt öðrum stað í hagsveiflunni en við vorum á fyrir um tveimur árum síðan. Aðhaldskrafan er þannig allt önnur í ár og fyrir næsta ár en hún var þá,“ segir Kristrún.

Kristrún Frostadóttir, hagfræðingur Kviku.

Hún bendir á að þensluáhrif komi yfirleitt fyrst og fremst fram í breytingum á aðhaldi á milli ára, en ráðist ekki alfarið af afganginum sem slíkum hverju sinni. „Ef farið er til dæmis úr eins prósents afgangi í hálft og síðan núll prósent, þá hefur það í för með sér þensluhvetjandi áhrif. Út frá þeim mælikvarða verður mesta breytingin á næsta ári miðað við birtar tölur. En ef afgangurinn helst í um einu prósenti um nokkurt skeið eru þensluáhrifin takmörkuð, enda er ríkið þá ekki að beita sér á milli ára. Þensla, hagvöxtur og verðbólga er allt í prósentum reiknað.“

Að mati Kristrúnar er stóra málið um þessar mundir að „peningarnir verði almennilega nýttir þar sem þörfin er hvað mest og þar sem þensluhvetjandi áhrifin verða hvað minnst. Ég tel brýnt að ráðleggingum fjármálaráðs verði fylgt um að ráðist verði í greiningar á því hvernig verkefni hins opinbera hafa áhrif á eftirspurn í hagkerfinu, enda eru verkefnin misþensluhvetjandi. Það er ekki hagvöxtur alls staðar á landinu.“

Það sé sérstaklega mikilvægt á tímum sem þessum – þegar eftirspurn eftir opinberum verkefnum er mikil – að eftirspurnaráhrif verkefnanna verði kortlögð og tryggt sé að fjármagni sé veitt í fjárfestingar sem sitja eftir um ókomin ár, arðbærar fjárfestingar, fremur en því sé mestmegnis veitt í áframhaldandi kostnaðarsaman rekstur.

Engar umbyltingar

Ari nefnir að þrátt fyrir að ný ríkisstjórn hafi tekið við völdum séu litlar breytingar á fjármálaáætluninni frá áætlun síðustu ríkisstjórnar. „Þetta er mjög stöðugt. Það eru engar umbyltingar. Það er út frá hagstjórnarlegu sjónarmiði mjög jákvætt.

Það þarf ekki að koma á óvart en gæti þó gert það miðað við samsetningu flokka í ríkisstjórn. Svo virðist sem aðkoma Vinstri grænna að ríkisstjórn hafi ekki breytt mjög miklu.“

Ari segir ríkisstjórnina í nokkuð erfiðri stöðu. Ljóst sé að kröfurnar um útgjaldaaukningu séu miklar og eins hafi miklu verið lofað fyrir tíðar kosningar á síðustu árum. „Hópar og samtök sem vilja fá meira fé í sína málaflokka verða alltaf fyrir vonbrigðum þegar plagg eins og fjármálaáætlun kemur út. En ég held að ríkisstjórnin sé að reyna að sigla mitt á milli, ef svo má segja, og finna eitthvert jafnvægi. Hún getur ekki orðið við kröfum allra en hins vegar ætlar hún að skila aðeins minni afgangi en heppilegt væri,“ nefnir hann.

Byggir á fordæmalausri spá

Nokkuð hefur borið á þeirri gagnrýni að fjármálaáætlunin grundvallist á of bjartsýnni efnahagsspá. Konráð nefnir sem dæmi að í efnahagsspánni sé gert ráð fyrir talsverðum launahækkunum á sama tíma og verðbólga verði í samræmi við verðbólgumarkmið þannig að kaupmáttur launa muni vaxa umtalsvert. Raunar sé gert ráð fyrir því eftir allt sem á hefur gengið – en kaupmáttur launa erlendis hefur vaxið um hátt í 90 prósent á síðustu fimm árum – að laun á Íslandi verði með þeim hæstu í heiminum. „Er virkilega skynsamlegt að byggja stefnu í opinberum fjármálum á slíkri fordæmalausri hagspá?“

Konráð segir að ekki sé gert ráð fyrir miklum afgangi af rekstri ríkissjóðs samkvæmt fjármálaáætluninni. Lítið megi því út af bregða. Velta megi því upp hvort slaknandi aðhald ríkisfjármála muni á endanum kynda undir verðbólgu og þenslu og þar af leiðandi hærri vöxtum.

„Ég óttast að búið sé að byggja upp of miklar væntingar um útgjaldaloforð. Til þess að væntingarnar standist þarf allt að ganga upp. Ef það gerist ekki, hvað þá? Væntanlega ekki skattahækkanir því skattbyrði hér á landi er nú þegar mjög há.“

Konráð bendir einnig á að sú útgjaldaaukning sem gert er ráð fyrir í fjármálaáætluninni grundvallist að hluta til á bættri afkomu opinberra fyrirtækja sem gert var ráð fyrir í fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar. „Hins vegar eru þar ekki færð nein rök fyrir þessari bættu afkomu fyrirtækjanna. Það vantar alveg. Auk þess er óábyrgt að treysta um of á afkomu fyrirtækja þegar kemur að rekstri hins opinbera. Bættur hagur fyrirtækja dregur ekki úr þörfinni á aðhaldi í ríkisfjármálunum.“

Ásgeir Jónsson, dósent í hagfræði við Háskóla Íslands. Gunnar V. Andrésson / GVA

Vantar sárlega árangursmælikvarða

„Við þurfum að gefa því betur gaum hvernig fjármunir eru nýttir, í stað þess að einblína alltaf á að dæla sem mestum peningum í reksturinn,“ segir Ásgeir Jónsson, dósent í hagfræði við Háskóla Íslands. Það sé hins vegar viðtekið stef í umræðunni að auknir fjármunir skili sér sjálfkrafa í bættri þjónustu eða auknum árangri í opinberum rekstri.

„En það er alls ekki sjálfgefið. Það er raunar mjög öfugsnúið að meta árangur ríkisstofnunar eftir því hve mikla peninga reksturinn kostar en ekki hverju hann skilar. Oft er það svo að óskilvirkur opinber rekstur er ákaflega dýr en skilar litlum sem engum ábata,“ nefnir hann.

„Við sjáum til dæmis að menntakerfið okkar er ekki að skila nægilega góðum árangri hvort sem miðað er við brottfall eða kunnáttu þeirra sem fara í gegnum það og það er ekki vegna þess að við eyðum ekki nógu miklu í það. Það sama gildir um heilbrigðiskerfið.

Það vantar sárlega betri árangurs- og gæðamælikvarða fyrir ríkisrekstur, eins og þekkist til dæmis á Norðurlöndunum. Hvað er ríkið að fá nákvæmlega fyrir peninginn? Hvaða verkefnum ætti það helst að sinna? Við höfum enga mælikvarða. Ríkið þyrfti að gera ákveðnar kröfur um árangur þegar það ver peningum í hina ýmsu málaflokka. Það þarf að liggja ljóst fyrir hverju fjármunirnir skila.“

Ásgeir segir vandamálið einnig það að hið opinbera sé með of mikið af fjármagni bundið í ýmsum fjármagnsfrekum hliðarverkefnum sem tengist ekki kjarnastarfsemi þess. Til að mynda sé mikið fjármagn bundið í innviðum og áhættusömum atvinnurekstri, flugvöllum, raflínum og fjármálafyrirtækjum, svo nokkur dæmi séu tekin. Forgangsröðunar sé þörf.

Í þeim efnum gætum við einnig lært af frændum okkar á Norðurlöndunum sem hafi fyrir löngu endurskipulagt opinbera þjónustu með það að markmiði að auka skilvirkni hennar og það með mjög góðum árangri, að sögn Ásgeirs.

Konráð S. Guðjónsson, hagfræðingur Viðskiptaráðs.

Einsleitni í haglíkönum greinenda áhyggjuefni

Fjármálaráð lýsti í áliti sínu um fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar fyrir árin 2018 til 2022 áhyggjum af þeirri einsleitni sem ráðið sagði gæta í haglíkönum og spágerð hér á landi. Allir helstu greinendur notuðust við líkan Seðlabankans. Það leiddi til þess að spár væru svipuðum eiginleikum gæddar sem leiddi aftur til einsleitrar umræðu um efnahagsmál og yki hættu á því að allir gerðu sömu mistök.

Benti fjármálaráð á að líkön væru almennt smíðuð í samræmi við þær þarfir sem þeim væri ætlað að mæta. Spár sem liggja til grundvallar stefnumörkun í opinberum fjármálum þyrftu að taka tillit til hinna sérstæðu aðstæðna hins opinbera. Líkan Seðlabankans væri ekki hannað með það í huga.

„Það er því ekki einungis brýnt að huga að bættu verklagi heldur þarf einnig að smíða ný líkön við hæfi og stuðla að fjölbreytni varðandi greiningu og umræðu,“ sagði í áliti fjármálaráðs.

Aðspurður segir Konráð að efnahagsspár greinenda séu því marki brenndar að þær leiti allar í eitthvert langtímajafnvægi. „Það er svo sem ekki við spárnar sjálfar eða greinendur að sakast. Eins og við vitum er erfitt að spá fyrir um framtíðina. En einmitt í ljósi þess ætti að taka efnahagsspám með fyrirvara og byggja ekki stefnu um opinber fjármál til næstu ára á óhóflega bjartsýnum spám.

Eftir því sem uppsveiflan er meiri aukast líkurnar á því að það komi bakslag. Ég er ekki að tala um að hrun sé yfirvofandi, heldur að benda á að eftir mikinn uppgangstíma, eins og við höfum upplifað, er óhjákvæmilegt að það taki að hægja á vextinum.“

Fjármálaráð tók auk þess fram í áliti sínu að það væri „ýmsum vandkvæðum háð að byggja áætlanagerð og stefnu á einni spá“. Greining á afleiðingum þess ef atburðarásin yrði önnur en lagt er upp með í þjóðhagsspá Hagstofunnar myndi, að mati fjármálaráðs, auka trúverðugleika stefnumörkunarinnar.

Athugasemdir

Auglýsing
Auglýsing

Tengdar fréttir

Innlent

Íslensk verðbréf kaupa Viðskiptahúsið

Innlent

Icelandair hækkar í fyrstu viðskiptum

Innlent

Ásett fer­metra­verð ný­bygginga hækkað í borginni

Auglýsing

Nýjast

Mun líklegri til að skilja við maka en skipta um banka

Hvítbókin: Ríkið selji í bönkunum

SFS segir alvarlegt að Ágúst fari rangt með mál

Hagkerfið tapar milljörðum á umferðartöfum

Seðlabankinn skýri stefnu sína um inngrip

Kaupir skulda­bréf til baka fyrir 21 milljarð króna

Auglýsing